华润集团：从小商号到500强

其二，可以早建立也可以晚建立。

近年来，我国法学界对此问题己经给予了一定的关注。[3]因此，实现政治协商的法治化，应当是推进政治协商制度化建设的一个首要问题，也是实现政治协商制度化的基本保证。

如《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《城市居民委员会组织法》、《村民委员会续组织法》等，并且除了《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》，其他法都是由全国人大制定的基本法律。显然，民主监督主要体现在行政、执法和司法环节，并且这种监督不是政协委员个人的一种个体监督而是人民政协的组织监督，因此这种监督本身应当具有合法性，并且要依法行监督，不能因为它的柔性而不需依法规范。这种制度一旦确立，除非以合法的方式和途径，任何组织或者个人都不得予以改变。虽然那时的政协实际上是代行了人大的职责，但该法在依法明确政协性质和地位、规范和保障政协履行职能等方面，都积累了宝贵的经验。就我国而言，包括多党合作与人民政协工作在内的政治领域也必须实现法治。

[8]杨峥嵘：《新时期多党合作和政治协商制度法制化建设》，《云南社会主义学院学报》2002年第2期。首先，履行职责的程序缺乏明确的规定，如政治协商的程序如何启动，何时启动，由谁启动，等等问题，使得履行职责的主动权不在政协本身。因此，去掉尾巴，保障人民法院真正依法独立行使审判权，不仅不违宪，而且恰恰是依据和维护宪法的基本原意和基本精神。

有的主张，涉及县级政府的案件提高一个审级，由中级人民法院管辖。如果允许党的各级组织、党的政法委以领导的名义干涉、影响司法，干涉、影响法院的公正审判，那还叫在宪法和法律的范围内活动吗？还能叫法治国家或社会主义法治国家吗？有人可能认为，去掉现行行政诉讼法第三条第一款的尾巴可能有违现行宪法，因为现行宪法第一百二十六条在人民法院依照法律规定独立行使审判权的后面也保留着同样的尾巴：不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这种干涉或影响大多是以党的领导的名义实施的，这却是与中国宪法、法律和中国共产党党章完全相违背的。某日，一行政机关发布规范性文件，规定商品包装箱上的英文字体必须小于中文字体，否则，每件商品罚款若干。

之所以将规章也纳入，是因为规章的违法侵权与规定的违法侵权没有特别重大的区别，而且规章不同于行政法规，有《立法法》第九十条和第九十一条规定的审查监督途径，规章违法侵权的可能性要比行政法规大得多，审查监督途径反而相对缺乏。从而问题越处理越多，矛盾越解决越大，平息一件信访案件有可能引发出十件、百件信访案件。

现在，行政诉讼受案门槛太高，范围太窄，不仅抽象行政行为进不了法院，大量的具体行政行为（如涉及受教育权、劳动权和政治权利等各种非人身权、财产权权利的具体行政行为）也进不了法院。有这样一个案例：某商品包装箱有中英两种文字，其英文字体稍大于中文字体。降低受案门槛 扩大受案范围《行政诉讼法》第二个重点应该修改之处是行政诉讼的受案范围。这三处修改针对的是中国行政诉讼制度目前存在的关键和根本性问题。

因为涉及公安的案件比涉及县级政府的案件多得多，而公安局长往往是县政法委领导，其对法院的干预可能性比县级政府还大。毫无疑问，这71项修改，都具有一定的必要性和迫切性。该法需要修改的规则和制度很多，北京大学宪法与行政法研究中心向全国人大法工委提交的修改建议稿共有93条之多，涉及对原法的修改和新增的条款即有71条。当事人仍在基层法院起诉，基层法院受案后将案件转送中级法院，然后由中级法院的巡回审判庭到区县基层法院去开庭审理，甚至到原告所在的乡、镇、村去开庭审理。

因为，法律明确规定这里的独立只是不受行政机关、社会团体和个人的干涉，那么，地方党委、地方人大常委会主任会议、政法委、综治委、协调办、土地储备中心等不是行政机关、社会团体和个人的机构，就意味着可以干涉。因此，现在迅速启动对该法的全面修改，不仅必要，而且迫切。

对于这种抽象行政行为，如果采用附带诉的方式，只有当商店购买或出售商品被行政机关发现其商品包装箱上的英文字体大于中文字体并对之课以罚款时，商店方可对该规范性文件起诉。由于时代的局限，该法当时确立的规则、制度以及基于的理念与中国当下民主、法治和改革、发展的现实多有不适应之处，导致种种弊端，引发种种社会矛盾。

因此，撤销基层法院的行政审判庭，将一审行政案件全部集中由中级人民法院管辖是解决上述问题的最佳方案。全国人大法工委已将修改《行政诉讼法》列入2012年的立法规划。但是，立法者在这里混淆了领导和监督与干涉的区别。宪法第五条明确规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。中共要依法执政，中国要建设法治国家，而依法执政和法治国家的基本特征即是保障司法独立和司法公正。而且，行政诉讼的受案范围不应限于具体行政行为，抽象行政行为也应有限纳入。

这样运作不仅会在很大程度上解决干预的问题，而且会比现行制度更方便当事人。这样修改的主要理由有三：其一，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件难于摆脱干预，难于公正。

但是，怎么修改呢？大家意见不一：有的主张，改由不同基层法院交叉管辖。在一般情况下，对司法的干预主要来自行政机关，但是，在中国的特殊国情下，对人民法院依法独立审判的干涉很多时候并非来自行政机关，而往往来自地方党委及其政法委。

反之，仅在枝节问题上修修补补，作用会非常有限。信访往往是依领导人的批示、指示处理问题，其处理此案往往不考虑彼案，解决张三的问题往往不顾及李四的问题，一个人一个标准。

笔者认为，这三项修改，应该是这次《行政诉讼法》修改的重点，尤其第一项，应该是重中之重。既然法律允许除行政机关、社会团体和个人以外，其他任何机关、政党、组织都可以对之干涉，司法的独立、公正和权威还如何保障？立法者当时为这个基本原则加这个尾巴，本意是要为党的领导和人大监督留下空间、余地。至于涉及社会公权力组织（如律协、足协、高校、村民委员会等）的社会行政行为，更被行政诉讼法挡在法院门外。长此以往，人民对党的信任就会受影响，党的执政基础就会受影响。

北京大学这次向全国人大法工委提交的修改建议稿是将规定和规章都纳入。有人可能担心将规章纳入，受案范围口子会开得太大，法院难于承受。

《行政诉讼法》于1989年4月制定，1990年10月开始实施，其运作已逾20年。根据中国宪法、法律和中国共产党党内规章，中国共产党对国家各项事业（不仅司法）有权实行领导。

目前，中国正在推进司法改革和政治体制改革，而司法改革和政治体制改革的最重要和最艰巨的任务是实现人民法院真正依法独立行使审判权，实现中国共产党领导下的司法独立。其三，由于基层法院行政案件太少，一些行政法官无活干而被借调去搞民诉或非诉执行，使老百姓更失去了对民告官诉讼的信任和信心。

目前，行政诉讼制度在一些地方失灵，没有发挥出这个制度应有的作用，其原因是多方面的。与将抽象行政行为有限纳入行政诉讼受案范围相联系的另一个问题是，相对人对抽象行政行为怎么起诉？是直接诉，还是只能采用现在《行政复议法》确立的附带诉？即只有相对人在起诉具体行政行为时，才能一并对抽象行政行为提起诉讼。对此，也许有人担心，提高管辖级别会给诉讼当事人带来不方便。北京大学建议稿建议，所有一审行政案件全由中级法院管辖，基层法院不设行政审判庭，不审理行政案件。

但是，宪法第一百二十六条的尾巴是因为当时文革刚结束，法治尚未入宪，加之立法者对领导与干涉词义的认识不清。根据中国宪法、组织法，中国各级司法机关均由人大产生，接受人大监督。

其二，基层法院行政案件太少，全国基层法院每年受理行政案件不到40件，有的基层法院一年受案仅三五件。这部法律制定、实施之时，中国市场经济体制尚未正式确立，法治和人权尚未入宪

这种检验方式反映了不正当的目的与不相关考虑的概念之间具有密切的关联。因为合目的性解释具有两层含义，即是否符合特别授权法授权目的，以及是否符合全部制定法和行政法目的。